AFETLER VE ULUSAL AFET YÖNETİM SİSTEMİ ÜZERİNE GENEL DEĞERLENDİRME

AFETLER VE ULUSAL AFET YÖNETİM SİSTEMİ ÜZERİNE

GENEL DEĞERLENDİRME

TMMOB-JEOLOJİ MÜHENDİSLERİ ODASI

GİRİŞ

1999 depremlerinin acı sonuçları karşısında, ilk günlerinden itibaren günümüze kadar üzerinde en çok tartışılan konulardan biri de, yürürlükteki Afet ve İmar Mevzuatlarında afetlere karşı güvenlik olgusu oldu. Bu konuların uzun yıllardır bilim adamlarının gündeminde olmasına karşın, kamuoyu ve siyasi iktidarlar açısından dönemsel bir öneme sahipti. Örneğin, Kocaeli ve Düzce Depremlerinden 3 yıl önce İstanbul’da ev sahipliğini yaptığımız Birleşmiş Milletler İnsan Yerleşimleri Konferansı ( Habitat II ) Deklarasyonuna attığımız imza ile “afetler karşısında giderek artan korumasızlığa ” karşı “ insan yerleşmelerini daha güvenli, daha sağlıklı ve yaşanabilir ” kılmayı hedeflediğini ifade eden ve ” gerekli planlama mekanizmaları ve kaynakları sağlayarak doğal afetlerin ve diğer acil durumların insan yerleşimleri üzerindeki etkilerini hafifletmek, afetten etkilenen yerleşimleri gelecekteki afetlerle ilgili riskleri azaltmak” için politik kararlılığını (!) gösteren siyasi iktidarlar kısa zaman içinde bu konuları gündemlerinden çıkartabilmişti.

Afetlere karşı güvenli yerleşimler dünya için olduğu kadar ülkemiz için de yeni bir olgu değildi. Birleşmiş Milletler tarafından 1990-2000 yılları arasındaki dönem için ilan edilen “ Doğal Afet Zararlarının Azaltılması İçin Uluslararası On Yılı “ çalışmaları ülkemizde de yankı bulmuş ve Afet İşleri Genel Müdürlüğünün koordinasyonunda çok sayıda bilim adamı bir araya gelerek afetlere karşı “Türkiye Milli Planı (1990-2000)”nı oluşturmuştu. Bilindiği gibi bu Milli Plan dönemin egemen ekonomik ve politik anlayışı doğrultusunda tasarruf tedbirlerine takılarak kağıt üzerinde kalmıştır.

1999 Depremleri sonrası tartışmalarda ağırlıklı vurgu “ yapı kalitesi “ üzerine yapılmışsa da afet zararlarının azaltılması ve güvenli yerleşmeler için ilk adımının arazi kullanım planlarının hazırlanması ve yerseçimi kararları olduğu bilinmektedir. İmar planlarına ekonomik ve sosyal veriler kadar yön veren bir girdi de doğal çevredir. Doğal çevre depremsellik, zemin özellikleri,morfoloji, erozyon, yer altı suyu, sağlık riskleri yaratan kayaç mineral özellikleri vb faktörleri açısından geniş bir yelpazede Jeoloji Mühendisliği araştırma ve uygulama alanında kalmaktadır. Dolaysıyla plan ve jeoloji ayrılmaz bir bütünlük taşır. Doğal afetler hazırlanacak planların bilimsel anlamda bir tehlike ve risk faktörüdür . Başta jeoloji mühendisleri olmak üzere mühendis, mimar ve şehir plancılar için temel amaç tehlikelerin riske dönüşmesini engelleyecek tasarımlar geliştirebilmektir.

Ülkemizde afet ve imar mevzuatı denince ilk akla gelen düzenlemeler 7269 sayılı “Umumi Hayata Müessir Afetler Dolaysıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun” ile 3194 sayılı “ İmar Yasası” ve bu yasalara dayalı olarak hazırlanan yönetmelik, genelge vb düzenlemelerdir. Bu iki temel yasa, kapsam itibariyle oldukça geniş bir içeriğe sahiptir.

AFET OLAYLARI

Depremler , heyelanlar, kaya düşmeleri, su baskınları. Aslında her biri gezegenimizin oluşumundan bugüne kadar geçen yaklaşık 5 milyar yıl boyunca sayılamayacak sayıda tekrarlanan gezegenimize bugünkü çehresini veren,bozulan dengeyi bir sonrakine kadar yeniden kuran , sıradan doğa olaylarıdır. Bu olaylar bizleri etkilemediği sürece dünyadaki dinamik sürecin basit birer parçası olarak kalmış; ekonomik, sosyal vb. zararlara yol açınca AFET adını almıştır. Can kaybı yaratmayan, alt ve üst yapıya zarar vermeyen ancak 1 milyon m3‘lük bir toprağın kaymasına neden olan bir heyelanın veya yerleşim alanlarının uzağında meydana gelen 7 veya 8 büyüklüğünde bir depremin kamuoyu için belki bir haber değeri olabilir, ancak hiçbir zaman AFET adını almaz.Ne zaman insanlar ölür, binalar yıkılır ,yaşam alt üst olur 5 büyülüğündeki bir deprem AFET olarak karşımıza çıkar.

Afet sadece bir doğa olayı mı , yoksa aynı zamanda toplumsal bir sorun mu ? Afet bakış açısında olayın kendisinden çok sonuçları esas alındığından , afet teknik,sosyal, ekonomik hatta psikolojik boyutlu bir olgu olarak karşımıza çıkar. Bu bakış açısında doğanın kavranması kadar toplumsal gelişmişlik derecesi de önem kazanır. Afet risklerine karşı uygulanan politikalardaki başarı, diyalektik olarak , ülkenin diğer toplumsal alanlarda (eğitim,üretim,sağlık,sosyal güvenlik vb.) geldiği noktayla doğrudan ilişkili. Dünya bu jeolojik olayları 5 milyar yıldan beri tekrarladığına göre riskleri tanır ve önlemini alırsan ,toplum bireyleri ve örgütleriyle hazırlanabilirse, afeti engellemek veya en az zararla atlatmak mümkün değil mi ? Birçok ülkede afetlere karşı uygulanan stratejiler sonucu bu soruya evet diye yanıt verebileceğimiz örneklerin hızla çoğaldığı görülmektedir.

Genel olarak, ekonomik,sosyal yaşamı kısa sürede alt üst ederek , büyük maddi kayıplara, ölüm ve yaralanmalara yolaçan insan faaliyetlerini durduran olaylar AFET olarak tanımlanır. Afet olayları genel olarak DOGAL ve TEKNOLOJİK afetler olarak 2 alt başlıkta ele alınmaktadır. Deprem,heyelan,su baskını,kaya düşmesi,fırtına,volkan patlaması, kuraklık gibi olaylar Doğal Afetler; nükleer kazalar, kimyasal patlama ve yangınlar, çevre kirliliği, sera etkisi gibi olaylar ise Teknolojik Afetler kapsamında değerlendirilir. Ülkemiz, sahip olduğu jeolojik, topoğrafik ve meteorolojik koşulları nedeniyle büyük can ve mal kayıplarına yol açan doğal afet olayları ile sıkça karşılaşmakta, doğal afetlerle iç içe yaşamaktadır.

AFETLER VE ÜLKEMİZE ETKİLERİ:

Ülkemiz, sahip olduğu jeolojik, topoğrafik ve meteorolojik koşulları nedeniyle büyük can ve mal kayıplarına yol açan doğal afet olayları ile sıkça karşılaşmaktadır. Türkiye, coğrafyasının yaklaşık % 93’ü aktif deprem kuşağı üzerinde olan, nüfusunun yaklaşık % 98’i deprem tehlikesiyle karşı karşıya olduğu bir ülkedir. Ancak ülkemizdeki kentsel ve kırsal yerleşim alanları sadece deprem değil aynı zamanda heyelan, su baskını, kaya düşmesi vb tehlikelerin yarattığı zararlarla mücadele etmek zorunda da kalmaktadır.

TABLO-1.1959-1994 Arasındaki Genel Hayata Etkili Afetlerden Etkilenen Konutlar ve oranlar

AFETİN TÜRÜ

ETKİLENEN KONUT ORANLAR

DEPREM 225946 53

HEYELAN 76995 18

SU BASKINI 57560 14

KAYA DÜŞMESİ 35990 9

YANGIN 11739 3

ÇIG DÜŞMESİ 5663 1

DİĞER 8124 2

(Aşırı yağış,fırtına vb)

TABLO-2.1928-1988 Arasındaki dönemde doğal afetlerin neden olduğu mal kayıpları içindeki oranları.

AFETİN TÜRÜ TOPLAM KAYIP İÇERİSİNDEKİ

ORANI ( % )

DEPREM 65.4

HEYELAN 10.8

SU BASKINI 15,3

KAYA DÜŞMESİ 7,2

YAĞMUR,FIRTINA,YERALTISUYU 1,1

ÇIG DÜŞMESİ 0,2

Ülkemizde doğal afet zararları üzerine sağlıklı sonuçlar veren istatistik çalışmalarına ulaşma konusunda sıkıntılar yaşanmakla birlikte genel olarak afetler nedeniyle ortalama her yıl Gayri Safi Milli Hasılanın % 3’ ü oranında bir kaybın ( 1999 Depremlerinin yarattığı kayıp 25 - 30 Milyar A.B.D. doları civarındadır.) yaşandığı tahmin edilmektedir. Ancak bu oran çoğu zaman afetlerin neden olduğu doğrudan zararları ifade etmektedir. Afetlerin hesaplamalara yansıtılmayan çevresel sonuçlarını, iş gücü ve üretim kayıplarını vb. içeren dolaylı zararlarını da gözönüne aldığımızda afetlerin ülkeye verdiği zararların daha da yüksek rakamlara ulaşacağı görülecektir.

Genel olarak afet olaylarının zararlar içindeki payına bakacak olursak, konuyla ilgili olarak yapılan araştırmalarda elde edilen ortalama oranlar aşağıda sunulmuştur;

AFET YÜZDE PAY

Deprem……………………………...61

Heyelan …… ……………………...16

Su baskını….………………………...15

Kaya düşmesi…………………………4

Yangın………………………………...3

Çığ, fırtına vb…….…………………...1

Toplam………………………………100

Doğal afet zararlarının her yıl Gayri Safi Milli Hasılanın % 1-3’ü arasında oranlara ulaştığı tahmin edilmektedir. Doğal afetlerle bu derece iç içe olunmasına karşın koruyucu önlemlerin geliştirilmesinde ve uygulanmasındaki yetersizliklerimiz sonucu ne yazık ki 5 büyüklüğünde depremler bile ülkemizde can kaybına yol açar hale gelmiştir.

1939 Erzincan depremi ile başlayan 1944’ e kadar süren peşpeşe yıkıcı depremler sonrası 1944 yılında 4623 sayılı “Yer Sarsıntılarından Evvel ve Sonra Alınacak Tedbirler Hakkında “ kanunun,1945 yılında ise ilk Türkiye Deprem Bölgeleri haritası ve Yapı Yönetmeliğinin yürürlüğe konulmasıyla birlikte afet politikalarında önemli bir değişiklik yapılarak, afet öncesi hazırlık ve koruyucu önlemlerin mevzuatımıza yerleştirilmeye başlandığı görülmektedir.Ancak o günlerden bugünlere gelinceye kadar bu yaklaşıma karşı gerekli toplumsal duyarlılığın bir türlü gösterilmediği görülmektedir. Ne bir afet haritası üretilebilmiş ne de “Afet Bölgelerinde Yapılacak Yapılar Hakkındaki Yönetmeliğe” gereken önem verilebilmiştir.

Bu sonucu yaratan çok sayıda ekonomik, sosyal, kültürel, teknik vb faktör sayılabilir. Ancak bu faktörlerin en önemlisi olarak karşımıza çıkan, toplumsal her olguyu doğrudan etkileyen ve olgular arasındaki neden - sonuç ilişkisinde hep ön planda duran, ülkemizdeki dışa bağımlı çarpık kapitalist gelişme süreci ve buna dayalı olarak gelişen bir toplumsal ilişkilerdir. Çarpıklığın eğitim, sağlık, sosyal güvenlik vb alanlarda yaşadığımız izlerinin aynısını afet konusunda da yaşıyoruz. Düşük standartlarda sağlıksız ve yasadışı bir yapılaşma, ranta dayalı kentleşme vb faktörler afet zararlarının doğrudan belirleyicileridir.

Bilgi toplumu olma özelliği törpülendiği oranda afet ve imar konularının bilgi nitelikleri de yok edilmiştir. Öncelik afet bilgisine ulaşmak ve bu bilgiyi toplumsal olarak içselleştirmek ve sorunu tanımlamak, çözümü üretmek, ikinci aşamada ise, toplumsal etkinliğe dönüştürmek gerekirken ülkemizde sadece “ yara sarmaya “ dayalı bilgiden uzak, soruna sırtını dönmüş bir sistematik uygulamaya konmuştur.Ülkemizde afetlerin Takdir-i İdari bir karakter kazandığı söylenebilir.

Günümüzde ise bu genel sorunlara bir de Dünya Bankası kaynaklı politikaların olumsuz etkileri eklenmiştir. Kamusal bir hizmet olmasına rağmen imar ve afet hizmetleri ticarileştiriliyor, afet ve imar gibi ekonomik, teknik, sosyal, psikolojik boyutların iç içe geçtiği alanlar Dünya Bankasınca şekil ve içerik açısından denetlenen, sigortacılık piyasalarının ve özel işletmelerin kontrolüne terk ediliyor. “Müşteri yurttaşa” afet ve imar hizmetleri satılır hale getiriliyor.

CUMHURİYET DÖNEMİNDE UYGULANAN AFET POLİTİKALARININ TEMEL GÖSTERGELERİ

Doğal afetlerden bu denli etkilenen Anadolu coğrafyasında tarihin nerdeyse her döneminde afetlerin sonuçlarıyla ilgili zararlarını giderebilmek için yapılan çalışmalara rastlanılabilir. Bu konuda bilinen en eski yazılı kaynaklar Osmanlı arşivinde bulunabilmiştir. Örneğin 1509 İstanbul Depreminden sonra afetzedelere yardım ve yıkılan konutların yeniden yapımı için 2. Beyazıt tarafından yayınlanan ferman bilinen bir örnektir.

Cumhuriyetin ilanından günümüze kadar geçen zaman içinde sonra gerçekleştirilen afet mevzuatı ve politikaları çalışmalarını ise 7269 Sayılı Yasanın kabülü öncesi ve sonrası olmak üzere 2 dönemde ele almak mümkün.

1959 öncesi dönemde uygulanan afet politikalarının ortak özelliğinin, sadece afet zararlarını karşılamaya yönelik kanunların çıkartılması olduğu görülür. Her afet olayı ve afet bölgesi için ayrı bir yardım kanunu hazırlanmıştır. ( Erzincan ve Erzincan Depreminden Müteessir Olan Mıntıkalarda Zarar Görenlere Yapılacak Yardımlar Hakkında Kanun, Eskişehir Su Baskınından Zarar Görenler İçin Yaptırılacak Meskenler ve Yardımlar Hakkında Kanun vb) Ancak1939 Erzincan depremi ile başlayan 1944’ e kadar süren peşpeşe yıkıcı depremler sonrası 1944 yılında 4623 sayılı “Yer Sarsıntılarından Evvel ve Sonra Alınacak Tedbirler Hakkında “ kanunun,1945 yılında ise ilk Türkiye Deprem Bölgeleri haritası ve Yapı Yönetmeliğinin yürürlüğe konulmasıyla birlikte afet politikalarında bir değişiklik yapılarak, afet öncesi hazırlık ve koruyucu önlemlerin mevzuatımıza yerleştirildiği görülmektedir.

İkinci dönem, bugün yürürlükte olan 7269 sayılı “Umumi Hayata Müessir Afetler Dolaysıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun” o güne kadar ki düzenlemelerin toparlanmış bir hali olarak genel ve temel bir yasa olarak hazırlanarak 15/05/1959 tarihinde kabul edilmesiyle başlar. Kabul edilmesinden sonra geçen yıllar içinde birçok değişikliğe uğramışsa da bugüne kadar 1959 yılındaki özünü korumuş ve ülkedeki afet hizmetleri açısından uygulamadaki esasları belirlemiştir.Kamuoyunda Afetler Yasası olarak bilinen 7269 sayılı yasanın karakteristik noktalarını ifade edecek olursak;

1.)Yasanın 1. Maddesindeki düzenleme ile tüm doğal afetlerin aktif ve muhtemel etki alanlarında yapılacak afet hizmetleri bütünleştirilmiştir. 2.Maddesinde getirdiği düzenleme ile Su baskınından etkilenen/etkilenebilecek alanların belirlenmesi yetkisini D.S.İ. Genel Müdürlüğünün bağlı bulunduğu Bakanlığı, diğer aktif ve muhtemel afetlerin etkilediği alanların belirlenmesi yetkisini ise Bayındırlık ve İskan Bakanlığına vermiştir. Bu tür alanlarda Bakanlar Kurulunun Kararları ile Afete Maruz Bölge kararı alınabilmektedir.

2.)Bu yasa ile afetlerden etkilenen afetzedelerin geçici, haksahibi olanların ise kalıcı konutlarının alt yapısı ile birlikte yapılması ve acil yardım gereksinimlerinin karşılanması Sosyal Devlet anlayışının bir parçası olarak devletin asli görevleri arasına alınmıştır.

3.)Afete yönelik kamu hizmetlerinin giderlerinin karşılanabilmesi için gelir kalemleri daha sonraki düzenlemelerle daha da genişletilen “ Afetler Fonu “ kurulmuştur.

4.)Gerek afetzedelerin haksahipliği ve borçlandırma ( haksahipleri kalıcı konutları için 20 yılda faizsiz geri ödeme yapabilmektedir) işlemlerine, yeni yerleşim yerlerinin belirlenmesine, gerekse acil yardım, afet planlama ve koordinasyonuna yönelik esaslar oluşturulmuştur.

5.)Afetlerin neden olduğu ekonomik ve sosyal zararların giderilebilmesi amacıyla 4123 ve 4133 sayılı kanunlarla yapılan değişikliklerle afetzedelere( Sosyal Dayanışmayı Teşvik Fonundan ) ve afet gören belediyelere( İller Bankası paylarının arttırılması yoluyla) yardımlar yapılması sağlanmıştır.

7269 Sayılı yasa aynı zamanda 1965 yılında kurulan Afet İşleri Genel Müdürlüğünün yürüttüğü çalışmaların ana çerçevesi niteliğindedir. Genel Müdürlük, bugüne kadar ülkedeki tüm doğal afet olaylarından etkilenen ve etkilenebilecek alanların belirlenerek afete maruz tekliflerinin yapılması,hasar tespit çalışmaları, haksahipliği, acil yardım ödeneklerinin kullanılması,geçici ve kalıcı iskan alanlarının belirlenmesi ve planlama,kamulaştırma işlemlerinin yapılması,afet planlarının hazırlanması gibi yasada tanımlanan afet hizmetlerini yerine getiren ünitelerinde, afetler konusunda kazandığı 35 yıllık deneyimleriyle özgün bir kamu kurumu niteliğindedir.1999 depremi sonrasında imar yönetmeliklerinde yapılan değişikliklerle hazırlanması zorunlu olan imar planına esas jeolojik / jeoteknik etüt raporlarının kontrol ve onayı da Genel Müdürlüğün sorumluluğuna verilmiştir.

1999 DEPREMLERİ SONRASI DÖNEMDE AFET MEVZUATINDAKİ DEĞİŞİMLER

1999 Depremlerinden sonra sonuçları itibariyle afet hizmetlerini önemli ölçüde etkileyecek Ulusal Deprem Konseyi kurulması, Yapı Denetim Yasasının çıkartılması ,Uzmanlık, Zorunlu Deprem Sigortası gibi gelişmeler yaşanmıştır.

Bütün dünyada olduğu gibi Ülkemizde de egemen hale gelen Yeni Liberal Politikalar açısından yaşanılan ekonomik krizlerden esas olarak devletin aşırı büyümesinin, hantal yapısının sorumlu olduğu, Sosyal Devletin artık katlanılabilir olmaktan çıktığı ifade edilmektedir. Bu politikalar Sosyal Devletin tasfiyesine sağlamak kaçınılmazdır. Bu yaklaşımla hazırlanan 7. Beş Yıllık Kalkınma Planı (1995 - 2000) dönemi içindeki afet mevzuatı tartışmalarında da bir önceki döneme kıyasla önemli bir eksen kayması yaşandığı görülmektedir. Kamusal hizmetin her alanında olduğu gibi afet hizmetlerinde de özelleştirme , piyasaya açılma temel felsefe olmuş, afet harcamalarının kamu maliyesinde dengeleri bozan negatif faktörden biri olduğu savunulmuştur.

Bu anlayışlar 1999 Depreminden hemen sonra afet hizmetlerinin ve yapılanmalarının çerçevesini önemli derecede etkileyecek değişimlere yön vermiştir. Bu konuda ilk adım 27.08.1999 tarihli ve 4452 sayılı Kanununla alınan yetkiye dayanılarak hazırlanan 574 sayılı K.H.K ile 7296 Sayılı yasada değişiklikler yapılarak atılmıştır.

Ancak can alıcı yapısal değişikliklere ise Türkiye Cumhuriyeti ile Uluslararası İmar ve Kalkınma Bankası arasında imzalanan Marmara Bölgesi Acil Yeniden Yapılandırma Projesi ( MEER ) kredi antlaşması ile başlanılmıştır.Bu antlaşma şu aşamaları kapsamaktadır:

* “ Borçlu,22.Kasım.1999 tarihine kadar Banka tarafından tatmin edici bulunan koşullarda gerekli kaynakları, personeli ve tesisleri temin ederek EMAT’ ı kuracak ve idame ettırecektir.” 22.Kasım.1999 gün ve 583 sayılı kararname ile Türkiye Acil Durum Yönetim Başkanlığı ( EMAT) kurulmuş ve 2000 yılında Genel Müdürlük seviyesine yükseltilmiştir.

* “ Borçlu,31.Aralık.2000 tarihine kadar Afet Kanunu,İmar Kanunu ve İhale Kanunu’nda şekil ve içerik olarak Banka’yı tatmin edecek şekilde yapacağı değişiklikleri parlamentoya sunacaktır.” İhale Kanunundaki değişiklikler uzun tartışmalar sonrası gerçekleştirilmiştir. Afet Kanunu ve İmar ( ve Şehircilik ) Kanunu teklifleri hazırlanmışsa da Bakanlar Kuruluna daha sunulmamıştır.

* “ DASH Yasal çerçevesinin Bankaca şekil ve içerik açısından uygun bulunacak şekilde kabul edilmesi ve adı geçen yasal çerçevenin tanımlarına uygun olarak yürürlüğe girmesi.” Doğal Afet Sigortası Kurumu (DASK) 27.Aralık.1999 tarihli 587 sayılı K.H.K.ile kurularak Belediye sınırları içindeki konutların Deprem Sigortası yaptırmaları zorunlu hale getirilmiştir.

Bu antlaşmayla birlikte ulusal afet hizmetlerinin geleceği Dünya Bankasına emanet edilmiştir. Böylece afet hizmetleri gibi ekonomik, teknik, sosyal, psikolojik boyutların iç içe geçtiği bir olgu, deyim yerindeyse ruhsuzlaştırılarak Dünya Bankasınca şekil ve içerik açısından denetlenen , mali piyasaların kontrolünde sıradan bir parasal işlem haline getirilmiştir. Dünya Bankasının Afet İşleri Genel Müdürlüğü gibi bir kurum varken Türkiye Acil Durum Yönetim Genel Müdürlüğü kurulmasındaki ısrarının nedeni,elbette afet hizmetlerinin tek bir çatı altında etkin ve verimli sürdürülmesi değil ,afete yönelik harcamaların kendisi adına denetim altında tutulabilmesidir.

AFET YÖNETİM SİSTEMİNE/AFET YASASINA YAKLAŞIM NASIL OLMALIDIR?

7269 sayılı “Umumi Hayata Müessir Afetler Dolaysıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun”, 15/05/1959 tarihinde kabul edilmesinden bugüne kadar geçen sürede afet hizmetlerine yönelik genel ve temel bir yasa olarak işlev görmüş, Ulusal afet sistemi bu yasaya dayalı olarak işlemektedir.Yürürlüğe ilk girdiği dönemde uluslararası alanda “ en çağdaş ve kapsamlı afet kanunu olarak kabul edilen ve birçok ülkeye örnek gösterilen “ 7269, zaman içinde “ yara sarma “ işlevinin dışında bir fonksiyon geliştirememiştir.

1999 Depremleri sonrasında kamuoyunda afetlere karşı yükselen duyarlılıklar, uygulamada ortaya çıkan sorunlar vb nedenlerle genelde afet hizmetleri özelde 7269 sayılı yasa üzerine önemli tartışmalar yaşanmıştır. Bu tartışmalarda en çok vurgulanan konu; mevcut sistemin çoğunlukla afet sırasındaki ve sonrasındaki döneme ait çalışmalarla sınırlı kalması (Yara sarma ) , afet öncesi, afet sırası ve afet sonrası dönemlerde yerine getirilmesi gereken işlevlerin bütünlüklü bir planlamasının gerçekleştirilememesi olgusu olmuştur.

-

^{Afetlere karşı güvenli yerleşimler için yapılması gerekenler teknik bir sorun mudur, yoksa siyasal bir sorun mudur?}

Daha güvenli, daha sağlıklı ve yaşanabilir çevrede yaşamak temel bir insan hakkıdır.

^{Bu hakkın korunması, geliştirilmesi ve uygulamaya dönüşebilmesi başta anayasa olmak üzere yasal düzenlemelerin, siyasi iktidarların uygulayacağı politikaların ve kurumsal düzenlemelerin temel zemini olmak zorundadır. Ancak gerçek güvence tek başına yasal düzenlemeler değil bu hakkın gerçek sahibi olan yurttaşların siyasal katılımcılığa olan duyarlılıklarıdır.}

Yıkıcı afet zararlarına yol açan nedenler ülkedeki sosyo - ekonomik koşullardan ve siyasal ilişkilerden bağımsız değildir. Afet güvenliğinin sağlanması diğer tüm toplumsal olgular gibi siyasal bir etkinlik alanıdır

^{. Ülkedeki üretim ve paylaşım süreçlerine, gelir dağılımına, eğitim politikalarına, kültürel gelişime vb müdahale edilmeden, var olan ekonomik, siyasal ilişkiler bu şekilde sürdüğü sürece, afetler sorun olmaya devam edecektir. Bu çerçevede Demokratik kitle örgütleri, sendikalar, mahalle dernekleri vb biçimlerdeki örgütlü halk katılımının afet hizmetlerine yönelik her aşamada gündemde olması gereklidir.Afet hizmetlerinin kamu yararı ve bilimsel - teknik kriterlere uygunluğu ancak bu şekilde güvence altına alınabilir.}

Zaten afet geleceği Dünya Bankasına emanet edilen bir ülkede Dünya Bankasını afet hizmetlerinden uzaklaştırılmasını istemek bile başlı başına bir siyasal boyut katmaya yeter.

-Afet Güvenliği açısından 7269’ daki temel strateji yeterli midir?

7269’a dayalı olarak ülkemizde yürütülen hizmetlerde egemen yön, afet olduktan sonra, arama-kurtarma, acil yardım, geçici iskan, yeni yerleşim yeri seçimi ve kalıcı konut inşa faaliyetlerine yönelik işlemlerin planlanmasıdır. Kısaca “Yara Sarma” ülkemizde temel afet stratejisi olarak uygulanmaktadır.

Belirtmek gerekir ki bir çok eksikliği olmasına karşın 7269 sayılı yasa ruhunun, yara sarma ile sınırlı olduğunu söylemekte, biraz haksızlık olur. Yasa sadece olmuş değil olabilecek (muhtemel) afet tehlikelerini de kapsamış, afet tehlikelerinin araştırılmasını, önlemler alınmasını vb öngörmüş ancak içerikte yeterli vurgunun yapılmaması vb. sonucu uygulamada baskın çıkan diğer yönler olmuştur.

Bugün artık tartışmasız kabul gören afet öncesi, afet sırası ve afet sonrası hizmetleriyle bütünlüklü bir stratejinin oluşturulması kaçınılmazdır.Afetlere karşı tam güvenlikli yerleşimler için yeniden oluşturulacak ulusal afet sisteminde, (1)zarar azaltma, (2)önceden hazırlık, (3)olaya müdahale, (4)iyileştirme ve (5)yeniden inşa olarak ayrılan beş ana aşamada bütünlüklü olarak yapılması gereken çalışmaların esaslarının ortaya konması gerekmektedir. Ardışık olarak gerçekleştirilecek kurumsal düzenlemeler ile bu esaslar üzerinden yürütülecek çalışmaların koordine edilmesi ve etkili bir biçimde uygulanabilmesi hedeflenmelidir.

-

^{Bütünlüklü bir afet yönetimi aşamalarında yer alması gereken çalışmalar nelerdir?}

Değişik afet yönetim modellerinde aşamalar farklılık gösterse de öz olarak yapılması gereken çalışmalar aynıdır ve afet öncesi - sırası- sonrası için bütünlüklü bir yaklaşımı öne çıkartırlar. Zarar azaltma, önceden hazırlık, olaya müdahale,iyileştirme ve yeniden inşa aşamalarından oluşan modele göre yapılması gereken çalışmalarda temel noktalar aşağıda örneklenmiştir.

-ZARAR AZALTMA: Jeolojik, meteorolojik vb afet tehlikelerinin araştırılması, bölgesel ve yerel ölçekte tehlike değerlendirmeleri ( makro ve mikro bölgeleme ) ve haritaların üretilmesi, zarar azaltıcı mühendislik önlemlerinin geliştirilmesi, erken uyarı, izleme ve ikaz sistemlerinin oluşturulması, arazi kullanım planlamasına ve imar planlarına afet verilerinin entegresi, yapılaşma standartlarının oluşturulması, afet ve imar mevzuatlarının bütünlüğünün sağlanması, afet zararlarını azaltma konusunda uluslar arası ve ulusan bilgi ve deneyimin paylaşılması çalışmalarıdır. Afet öncesi döneme ait hizmetler olup zarar azaltmaya yöneliktir.

-ÖNCEDEN HAZIRLIK:

^{Ulusal, bölgesel ve yerel ölçekte afet planlarının oluşturulması, haberleşme, tahliye vb görev alacak personelin eğitimi, lojistik planlama ve stokların belirlenmesi, toplumda afet kültürünün oluşturulması için yapılan eğitimler, başta yerel yönetimler olmak üzere kurum yöneticilerinin afet hizmetleri ve afet olayları üzerine eğitimi, yerel gazeteler, Tv’ler, konferanslar vb yoluyla halkın eğitimi, gibi afet öncesi dönem hizmetlerinin parçası olan çalışmalardır. Afet planlarının aksayan yönlerinin belirlenebilmesi ve bilgi ve deneyim alışverişini arttıracak koşulların sağlanması açısından yerel ve ulusal tatbikatlarla bu kapsam çalışmalar daha da zenginleştirilir.}

-AFET OLAYINA MÜDAHALE: Afetin en az zararla atlatılabilmesi için olay sonrasında ilk etapta gerçekleştirilmesi gereken arama ve kurtarma, ilk yardım, tedavi, yiyecek, su, ilaç temini ve dağıtımı, genel olarak ihtiyaçların ve kaynakların uyumunu sağlamaya yönelik çalışmalarıdır.Afet sırası döneme ait hizmetleri kapsar.

-İYİLEŞTİRME: Afet bölgesinde geçici iskan olanaklarının yaratılmasından başlayarak eğitim, sağlık,psikolojik destek , ulaşım, haberleşme alanlardaki çalışmalar ile ekonomik hayatı canlandıracak tedbirlerin alınmasıdır. hayatın normal akışına dönüşünü sağlamaya yönelik

-YENİDEN İNŞA: Afet bölgesinde zarar gören alt ve üst yapının yeniden inşasına ve onarımına yönelik çalışmalardır. Afetzedelerin kalıcı konut ihtiyaçlarının karşılanmasına, karayolu, enerji nakil hatları, kanalizasyon ve içme suyu hatlarının inşasına vb yönelik çalışmalardır. Afet sonrası dönem hizmetlerini kapsar.

-

^{7269 sayılı yasada afet sonrası dönem ve zarar azaltma yeterli bir biçimde ilişkilendirilerek ele alınıyor mu?}

7269 sayılı yasada afet sonrası için tanımlı hizmetler temel olarak 14.maddesinde belirtilen Afete Maruz Bölgenin ilanı, 15. maddesi gereği kısmen değiştirilmesi ile olmayan veya olup da tamamen değiştirilmesi gereken yerlerde imar planlarının yapılması/yaptırılması, 16. maddesinde belirtilen “meskûn bir topluluğun bir kısmının veya tamamının kaldırılarak başka mahallere toplu olarak veyahut dağıtılarak yerleştirilmesi “ kalıcı konutlar yerseçimi ve buna bağlı harita, planlama, kamulaştırma vb hizmetler ile kalıcı konut inşası, acil yardım dönemi boyunca yapılan yardımlar ve geçici iskan ( prefabrik konutların yapımı, kira yardımı vb ) imkanlarıdır. Dolaysıyla yara sarma tamamlanınca geriye kalıcı konutlar ve alınmış Afete Maruz Bölge kararları kalmakta, toplum ve hükümet bir sonraki afet olayını beklemeye başlamaktadır.

Oysa afet sonrası dönemin, bir sonraki afet zamanına kadar zarar azaltıcı çalışmaların devreye girdiği bir dönem olarak ele alınması gerekir

^{. Ülkemizdeki gibi yara sarıldıktan sonra zarar azaltıcı çalışmalara geçilmeyince yerleşim birimleri için afet olayının etkisi , bazen kısa aralıklarla, tekrar edebilmektedir. Örneğin Doğu Karadeniz için 1990, 1998, 2001, 2002 , Batı Karadeniz için 1985, 1991, 1998 su baskını ve heyelan olayları; Erzincan 1939, 1992 depremleri, Bingöl 1971, 2003 depremleri vb.}

2.5

^{- 7269 sayılı yasada teknolojik afetler nasıl değerlendirilmiştir?}

7269 sayılı “Umumi Hayata Müessir Afetler Dolaysıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun” kapsamında teknolojik afetlere yönelik düzenlemeler bulunmamaktadır. Kanunun 1. maddesinde afet “deprem (Yer sarsıntısı), yangın, su baskını, yer kayması, kaya düşmesi, çığ, tasman (Bakanlar Kurulu kararı ile eklenmiştir)ve benzeri” olaylar olarak tanımlanmıştır.

Afet yönetimi açısından nükleer kazalar, kimyasal patlama ve yangınlar, çevre kirliliği, sera etkisi gibi olaylar Teknolojik Afetler kapsamında değerlendirilmektedir. Birçok araştırmacı trafik kazalarını, son dönemde ise 11 Eylül benzeri olayları afet kapsamına almaktadır. Çernobil patlaması sonucu yaşanan nükleer serpintiler ,Boğazlardan tanker geçişlerinin yarattığı riskler,1999 Depremleri sonucu yaşanan TÜPRAŞ yangını, AKSA fabrikasındaki kimyasal sızıntılar, Ankara- Seyranbağları- LPG istasyonunda yaşanan patlama gibi olaylar, ülkemizin ciddi sonuçlara yolaçabilecek teknolojik afet riskleriyle karşı karşıya gelebileceğini ve ulusal afet planlarının her aşamasında bu risklerin değerlendirilmesi gerektiğini göstermiştir.

-Afet Planlaması doğru tanımlanmış mıdır?

7269 sayılı yasanın 4. maddesi gereğince hazırlanan afet planlarının il-ilçe düzeyi ile sınırlı olması, lokal ölçekli afet olaylarına yanıt verebilecek kapasitede ve geçici ( afet dönemleri toplanan sonrasında dağılan ) yapılar üzerinden kurgulanması benimsenmiştir.Dünyadaki diğer örneklerinde de görüldüğü gibi planlamada afetin öncelikli olarak meydana geldiği noktadan karşılanmaya çalışılması doğaldır. Ancak yerel imkanlar, her koşulda planlamanın tek dayanağı olarak kalmamalı, gerektiğinde önce bölgesel sonra merkezi/ulusal dinamikler devreye girebilmelidir.

Ülkemizde ilçe ve il ( yerel) ile merkezi (ulusal) ölçekte olmak üzere iki aşamalı planlama esas alınmıştır.Afet hizmetiyle görevli komite ve hizmet gruplardaki personelin illerinde meydana gelebilecek katastrofik olaylarda kendilerinin de birer afetzede olabileceği , araç gereçlerinin kullanılamaz hale gelebileceği gözönüne alınmadığından afet hizmetlerinin yerine getirilmesinde aksamalar yaşanması ciddi bir risk olarak karşımızdadır. Özellikle 1999 depremleri göstermiştir ki, ülkemizin karşı karşıya olduğu katastrofik tehlikeler karşısında bölgesel planlamaya ve örgütlenmeye ihtiyaç vardır. Diğer yandan afet olaylarına müdahale ekiplerinin bu konuda uzmanlaşmış kadrolardan oluşması ve gönüllü ekiplerle desteklenmesi uygun olacaktır.

Ayrıca Japonya örneğinde olduğu gibi belirlenmiş bir gün de ulusal ölçekte Afet Tatbikatı yapılmasına başlanması, deneyim zenginliğine önemli bir katkısı olacağı gibi toplumda Afet Kültürünün oluşmasına da katkı sunacaktır.

-Afet Yönetiminde kurumsal yapılanma doğru mudur?

Ulusal afet yönetim sistemindeki en temel konulardan biri de sahip olduğumuz parçalı yapının yarattığı sorunlardır. 7269 sayılı yasaya dayalı afet mevzuatımızda afetlerden sorumlu kuruluş Afet İşleri Genel Müdürlüğü görülse de çok sayıda ( Kızılay, Sivil Savunma Genel Müdürlüğü, Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi, Proje Uygulama Birimi-PUB, Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü, Sosyal Yardımlaşmayı ve Dayanışmayı Teşvik Fonu vb) kurumun afet olaylarına müdahil olduğu görülmektedir. Bu şekilde ortaya çıkan parçalı yapıda da kaçınılmaz olarak koordinasyon sorunları yaşanmaktadır.

Dünyadaki örneklere bakılacak olursa, afete yönelik araştırma, planlama, müdahale ve yaşamı tekrar normale döndürme konularında görev, yetki ve sorumlulukların ulusal merkezi bir kurumun çatısı altında toplandığı, bu birime koordinasyon ve uygulamacılığın bir arada verildiği görülecektir.Örneğin Japonya’da geçen yıl yapılan yeni düzenlemelerle afet işleri Bakanlık seviyesinde bir örgütlenmeye dönüştürülmüştür. Ülkemizde de en azından Afet Müsteşarlığının kurulması ve bu yeni yapılanmaya araştırma- geliştirme, uygulama ve koordinasyon görevleri verilmesi yararlı olacaktır.

-7269 sayılı yasada zarar azaltma araçları nelerdir, bu araçlar yeterli midir?

Sadece 15. maddesinde (Değişik: 2/7/1968 - 1051/1 ) “Afet dolayısıyla hasara uğramış şehir ve kasabaların imar planı mevcut olup da İmar ve İskan Bakanlığınca değiştirilmesi gerekli görülmediği takdirde, inşaata mevzuat dairesinde hemen izin verilir.

Mevcut imar planının kısmen değiştirilmesi gerekli görülen şehir ve kasabalarda, bu değişiklik planları, İmar ve İskan Bakanlığınca 5 ay zarfında yaptırılır.

İmar veya istikamet planı olmayan veya olup da tamamen değiştirilmesi gereken yerlerde halihazır harita ve imar veya istikamet planı İmar ve İskan Bakanlığınca öncelikle yapılır veya yaptırılır.

Bu planlar yapılıncaya kadar gelecekteki planlara göre esaslı inşaat yaptırılmasına İmar ve İskan Bakanlığınca izin verilebilir.

Yukarıda yazılı hallerde veya yerinin değiştirilmesi gereken şehir ve kasabalarda ilgililerin afetten masun yerlerde gösterilecek arsalar üzerinde, ilk barınma tedbiri olarak geçici baraka inşasına izin verilebilir…..” ifadesiyle imar planlarına gönderme yapan ve bunun dışında 3194 ile hiçbir bağı olmayan 7269 sayılı yasada zarar azaltma araçları tanımlanmamıştır.